DETERMINAZIONE n. 4
del
31 gennaio 2001
La
progettazione dell’opera pubblica con particolare riferimento ai contenuti del
progetto esecutivo
(Art.
16 c.5 della legge 11 febbraio 1994, n.109 e successive modificazioni)
Il
Comune di Roma ha in corso di realizzazione il nuovo Auditorium, opera di
particolare complessità, il cui progetto, elaborato dall’architetto Renzo
Piano, prevede soluzioni architettoniche innovative.
Il
progetto prevede tre sale destinate alla musica, emergenti da un giardino
pensile che ricopre le restanti aree funzionali dell’opera.
In
data 23 novembre 2000, presso l’Autorità per la vigilanza sui lavori
pubblici, è stata tenuta un’audizione per la discussione di alcune questioni
relative ai contenuti della progettazione, con particolare riferimento al grado
di definizione del progetto esecutivo, come fissato dall’art.16
comma 5 della legge 11 febbraio 1994, n.109 e successive
modificazioni.
L’interesse
della questione era derivato dall’esame di una segnalazione dell’impresa
IRTI, mandataria dell’ATI costituita con l’impresa SAISEB per la
partecipazione all’appalto dei lavori di completamento dell’Auditorium, che
lamentava presunte irregolarità nella compilazione del progetto esecutivo posto
a base di gara, consistenti in un grado di definizione non coerente con quanto
richiesto dal predetto art.16, comma 5.
La
società IRTI, contestava inoltre l’accollo in capo all’appaltatore della
c.d. cantierizzazione – prevista dal Capitolato Speciale a base di gara. –
nella misura in cui, mediante tale prescritto incombente, il Comune in pratica
trasferiva all’esecutore l’obbligo di rendere esecutivo il progetto,
dissimulando tale adempimento con il termine “cantierizzazione”.
L’esponente si riferiva, in particolare, alla parte del C.S.A. dedicata al “contrasto
tra documenti contrattuali” (art. 2.2.2); alla parte relativa alla “verifica
del progetto e sua cantierizzazione” (art. 2.3.2 sub 3.2. laddove, fra
l’altro, è stabilito che l’appaltatore dà atto che – attraverso la
cantierizzazione del progetto – si assume la piena responsabilità tecnica del
progetto..); alla parte dedicata ai “termini ultimi totali per la
cantierizzazione degli elaborati complementari della cantierizzazione del
progetto”, in cui si stabilisce che costituiscono “elaborati
complementari della cantierizzazione…sia quelli rappresentativi dei dettagli
costruttivi delle lavorazioni relative ai completamenti edili, alle strutture,
agli impianti…”
La
segnalazione traeva origine dalla licitazione privata avviata dal Comune di Roma
per l’appalto dei lavori di completamento dell’Auditorium, a cui
l’esponente aveva manifestato la volontà di partecipare. Il nuovo appalto si
era reso necessario, per la parte non eseguita, a seguito della rescissione in
danno del precedente contratto a suo tempo stipulato con l’ATI Gepco-Salc,
inadempiente, secondo la stazione appaltante, alle obbligazioni contrattuali
soprattutto in ordine alla realizzazione degli elaborati di cantierizzazione
posti dagli artt. 2.3.4 e seguenti del Capitolato Speciale a carico
dell’appaltatore.
A
seguito della disposta risoluzione, il raggruppamento citava in giudizio il
comune dinanzi al Tribunale civile di Roma chiedendo il risarcimento del danno
per colpa dell’amministrazione.
In
conseguenza della risoluzione del rapporto, l’Amministrazione attivava le
procedure per il riappalto delle opere sulla base di un progetto di
completamento redatto in ragione anche dell’accertamento tecnico preventivo
disposto dal Tribunale di Roma, su richiesta dell’appaltatore, mediante la
redazione dello stato di consistenza dei lavori realizzati e dei materiali
presenti in cantiere.
Il
progetto di completamento posto a base dell’appalto rimaneva sostanzialmente
invariato rispetto a quello originario così come rimanevano immutate le
condizioni tecnico-economiche di realizzazione dell’intervento, mentre veniva
aggiornato il capitolato speciale limitatamente agli aspetti connessi al
frazionamento dell’opera ed alle normative intervenute successivamente alla
stesura del progetto iniziale, in particolare la legge 415/98, nonché quella
relativa alla sicurezza dei cantieri.
La
procedura concorsuale, esperita prima dell’entrata in vigore del nuovo
regolamento generale sui LL.PP. di cui al D.P.R.
21 dicembre 1999 n.554, si concludeva con l’aggiudicazione all’impresa
Impregilo per l’importo di £ 129 mld circa.
I
lavori sono in corso d’esecuzione.
Le
questioni sollevate dall’esponente e discusse in sede di audizione ruotano
sostanzialmente intorno al concetto di cantierabilità, e quindi alla
definizione di progetto esecutivo e alla connessa tematica relativa
all’ampiezza dei compiti dell’appaltatore che nella fase esecutiva deve
tradurre gli elaborati tecnici progettuali non come nudus minister, bensì
conservando la sua qualità imprenditoriale di soggetto che con gestione a
proprio rischio organizza in autonomia i fattori produttivi.
Giova
dunque richiamare alcune regole in tema di progettazione, tenendo conto
soprattutto delle importanti novità introdotte dalla legge 109/94 e successive
modifiche.
E’
noto che la legge quadro sui lavori pubblici, avente natura di legge ordinaria,
non costituisce mero recepimento di direttive comunitarie bensì si configura
come regolamentazione generale ed unitaria nella materia dei lavori di qualunque
importo in una prospettiva di riforma organica nel rispetto dei principi del
diritto comunitario.
In
tale mutato quadro normativo, anche alla luce della sentenza della Corte
Costituzionale n.482/95, l’attività di progettazione prevista dall’art.
16 della citata legge 109 si pone come cardine fondamentale della riforma ed
il progetto – risultato finale di tale attività – assume un ruolo decisivo
ed una posizione di effettiva centralità nel procedimento di realizzazione
delle opere pubbliche.
Il
progetto, infatti, parte integrante del contratto, costituisce il contenuto
dell’appalto ed identifica l’obbligazione posta a carico dell’appaltatore.
La
progettazione peraltro si correla con altri aspetti quali la programmazione, i
sistemi di realizzazione dei lavori pubblici, le varianti, le garanzie, gli
espropri, i piani di sicurezza in un contesto di reciproca influenza, dominato
dall’esigenza della chiarezza, fin dall’inizio, dei costi e delle finalità
che si intendono raggiungere.
Prima
della legge 109, la normativa sulla progettazione, invero alquanto risalente,
era contenuta in vari contesti normativi (tra cui in particolare il D.M. LL.PP.
29 maggio 1895, modificato con D.P.C.S. 15 luglio 1947 n. 763, il R.D. 422/1923,
per la progettazione delle opere di competenza statale, il R.D. 383/1934, per la
progettazione degli enti locali).
Il
quadro normativo in materia, con il passare del tempo diveniva inadeguato
rispetto a nuove esigenze ad esempio in tema di tutela ambientale, di difesa del
suolo, di sicurezza dei cantieri, di pianificazione urbanista e non offriva più
un contesto compiuto ed organico.
In
precedenza il livello di progettazione si distingueva normativamente nel
progetto di massima e in quello esecutivo e non era sancito l’obbligo di
redigere sempre il progetto di massima, stante la discrezionalità, ampiamente
utilizzata, di redigere soltanto quello esecutivo, salvo poi verificarne
l’effettivo contenuto.
Si
può dunque affermare che in passato la progettazione era imperniata su un
sistema bipartito, mentre il contenuto dei due livelli di progettazione (di
massima ed esecutiva) non era precisamente determinato e, d’altra parte, era
lasciata all’amministrazione la scelta di ricorrere all’apporto tecnico
esterno per speciali lavori mediante il sistema dell’appalto concorso; dal
che, il consolidarsi di una prassi caratterizzata, in generale, da un eccessivo
ricorso alle varianti in corso d’opera, con la conseguenza che l’opera
finale era spesso ben diversa dalla sua, peraltro, generica, configurazione
iniziale, con dilatazione del costo effettivo e del tempo di realizzazione.
Proprio
su tali aspetti la nuova legge sui lavori pubblici ha profondamente inciso
capovolgendo il sistema, dettando nuove e precise regole e ponendo un legame di
interdipendenza con gli altri istituti che fanno parte dell’appalto di opera
pubblica, a cui prima si è fatto cenno.
In
particolare e brevemente si ricorda che, alla luce del citato art.
16, oggi la progettazione si distingue, come in molti Paesi dell’Unione
Europea, in tre livelli, denominati: preliminare, definitivo ed esecutivo. I tre
livelli di progettazione devono tra loro necessariamente interagire secondo uno
sviluppo di definizione e di approfondimento progressivo e senza soluzione di
continuità. E’ fatta salva la facoltà del responsabile del procedimento (art.
16, comma 2, della legge 109/94 e art. 15,
comma 5, del D.P.R. 554/99) – soggetta a motivazione – di integrare
ovvero modificare il contenuto dei singoli livelli di progettazione, compresa la
possibilità di ridurre il numero e il peso delle prescrizioni che i commi
3, 4 e 5
dell’art. 16 della legge 109/94 e degli articoli
da 15 a 45 del D.P.R. 554/99 stabiliscono, in modo distinto, per ogni ambito
progettuale, nonché di ridurre, in casi particolari, anche il numero dei
livelli progettuali.
Detta
ultima disposizione, giova precisare, non può però riguardare il livello
“esecutivo”, in quanto questo costituisce la base per la materiale
esecuzione dell’intervento.
Tutta
l’attività di progettazione – che di per sé costituisce un vero e proprio
procedimento amministrativo a forte valenza tecnica e contemporaneamente si
pone, rispetto alla complessa procedura di realizzazione delle opere pubbliche,
come sub-procedimento, a cui è preposto il responsabile del procedimento –
deve necessariamente osservare un percorso predeterminato dal legislatore ed
ogni fase di approfondimento presuppone che sia esaurita la precedente in un
contesto logico e temporale progressivamente ben cadenzato, dove le scelte e
decisioni assunte non possono essere smentite nel livello successivo, tranne la
(residuale) possibilità di rivedere sulla base di precise ed obiettive esigenze
le scelte compiute nella fase progettuale precedente.
Si
può dunque ora affermare che l’attività di progettazione dei lavori pubblici
si articola in un sistema tripartito in un quadro tendenzialmente rigido in cui
la discrezionalità dell’amministrazione è ben delimitata e le stesse scelte
tecniche progettuali si collocano in ambiti precisati e si snodano all’interno
di un percorso normativo che il legislatore ha tracciato sia nell’art. 16 più
volte citato che in sede di delegificazione con l’approvazione del regolamento
generale di cui al D.P.R. 554/99, dedicando l’intero
Capo II del Titolo III, artt. 15-49, in vigore dal 28 luglio 2000.
A
differenza che nel passato, l’inizio dell’attività progettuale delle opere
pubbliche coincide necessariamente con la redazione del documento preliminare
alla progettazione (art. 15, commi 4 e 5, del
D.P.R. 554/99) a cui segue prima il progetto preliminare, e -
dopo l’inserimento dell’opera nell’elenco annuale delle opere programmate
ex art. 14, comma 6, della legge 109/94 –
la progettazione di dettaglio (definitiva ed esecutiva), complessa operazione
tecnico-amministrativa finalizzata al massimo livello di approfondimento
possibile, in modo che sia definito ed identificato ogni elemento progettuale in
forma, tipologia, dimensione, prezzo, qualità. Il progetto esecutivo,
nell’attuale significazione, deve comprendere tutti gli aspetti che sono
necessari per la realizzazione dell’opera (Cassazione 3 novembre 1981 n.5786,
2 febbraio 1980 n.736, 2 aprile 1977 n.1245, 10 marzo n.692, 5 settembre 1970
n.1225).
Tutta
l’attività progettuale rientra di norma nei compiti ed attribuzioni della
stazione appaltante tranne che nei seguenti casi, nei quali – a certe
condizioni normativamente previste – la progettazione di dettaglio (definitiva
ed esecutiva) compete all’impresa concorrente ovvero all’aggiudicatario: a)
appalto concorso; b) concessione di costruzione e gestione; c) appalto
integrato; d) lavori di manutenzione, restauro e scavi archeologici.
Tranne che per i lavori di manutenzione e per gli scavi archeologici, tutte le opere pubbliche non possono avere inizio se non quando sia stato redatto il progetto esecutivo e non sia intervenuta l’approvazione da parte dell’amministrazione. Da ciò il principio secondo cui il progetto esecutivo è condizione indispensabile per l’esecuzione lavori (art. 19, comma 5 bis , della legge 109/94).
***
Il
quadro delle nuove regole precedentemente delineato, che ha sostanzialmente
sancito nel dettaglio l’effettivo contenuto dell’attività progettuale a
carico dell’amministrazione e il corrispondente limite che demarca gli
obblighi di quest’ultima e quelli dell’appaltatore, non esclude la
possibilità di introdurre modifiche, né la qualità esecutiva del progetto è,
di per sé, un ostacolo assoluto al maggior dettaglio degli elaborati
progettuali, quando ciò si rilevi necessario od utile, anche in rapporto alle
specifiche tecnologie che può offrire l’impresa. Ma ciò in limiti precisi
che saranno di seguito indicati.
Una
conferma indiretta si ricava dall’art.
25, 3° comma, prima parte, laddove è previsto che il direttore lavori
introduca modifiche per risolvere aspetti di dettaglio.
Né,
sotto il profilo in esame, appare irrilevante la qualità dell’appaltatore
come esecutore qualificato e non come nudus minister, e cioè come mero
esecutore materiale, perché si svilirebbe l’apporto che discende dalle
necessarie valutazioni che autonomamente l’impresa è tenuta a fare dei dati
in base ai quali realizzare l’opera (vedere oneri di collaborazione con
l’esecuzione dei lavori).
Il
principio civilistico della diligenza professionale (art. 1176, comma 2, del
cod. civ.), la natura imprenditoriale che ogni soggetto esecutore riveste (ex
art. 2082 cod. civ.), il grado di specializzazione tecnica che l’attività di
costruzione richiede ed il necessario possesso di significativi requisiti di
idoneità tecnica, organizzativa e finanziaria (qualificazione), consentono
all’appaltatore di interloquire con la stazione appaltante, ma nel rispetto
delle previsioni del progetto esecutivo come documento compiutamente
definito dall’amministrazione e da essa approvato, e che, ordinariamente, le
imprese concorrenti conoscono in sede di gara.
Orbene,
per quanto precede, si può, in primo luogo, affermare che il progetto
esecutivo, in coerenza con i livelli di progettazione precedenti, deve
necessariamente fornire una chiara rappresentazione, in relazione a qualunque
opera da realizzare, di tutte le caratteristiche dimensionali e tipologiche e di
ogni sua componente con un grado di definizione e di dettaglio che sia il
maggiore possibile.
In
tal senso l’art.35 del nuovo regolamento
n.554/99 definisce il progetto esecutivo come “la ingegnerizzazione di
tutte le lavorazioni”, con la conseguenza che esso di norma costituisce uno
strumento operativo direttamente utilizzabile in cantiere per l’esecuzione dei
lavori.
Fermo
restando che i particolari costruttivi devono far parte del progetto esecutivo e
non possono essere rinviati alla fase esecutiva e rimessi a carico
dell’appaltatore, occorre tenere conto che taluni elementi costruttivi,
non espressamente descritti nel progetto esecutivo, possono essere desunti dalla
lettura coordinata del complesso degli elaborati; oppure una migliore
definizione può aversi in corso d’opera a cura della direzione dei lavori.
Altre volte si tratta di elementi non espressamente descritti, ma da
dimensionare in sede di dettaglio costruttivo per gli inevitabili adattamenti di
cantiere in concreto necessari.
Sulla
base di quanto da ultimo indicato non risulta oggi ammissibile prevedere a
carico dell’impresa la possibile modifica del progetto ovvero l’assunzione
della piena responsabilità tecnica dell’esecuzione quale che sia la
effettività esecutiva del progetto.
Inoltre,
è possibile prospettare che, in progetti caratterizzati da una notevole
complessità tecnica, anche in relazione alla articolata conformazione
architettonica non modulare dell’opera ed in cui può sussistere un
inevitabile margine di relativa approssimazione nella completezza della
rappresentazione progettuale, ove non si ricorra a procedure diverse quale
l’appalto concorso o l’appalto integrato, l’amministrazione - in base alla
norma che attribuisce alla potestà del direttore dei lavori di fornire in corso
d’opera le istruzioni necessarie alla perfetta realizzazione anche mediante la
risoluzione di aspetti di dettaglio in relazione a circostanze contingenti -
possa prevedere, nell’atto di conferimento dell’incarico di progettazione a
terzi, l’impegno del progettista a collaborare alle integrazioni di dettaglio
che emergessero, secondo la direzione lavori, come necessarie in sede esecutiva.
Tutto
ciò con il risultato di evitare maggiori oneri e di far rimanere il costo della
progettazione e quello della esecuzione nei limiti originari.
***
In
base a quanto ora precisato può chiarirsi il significato e la portata che
assume la cosiddetta “cantierizzazione” che, eventualmente, venga indicata
nel capitolato speciale di appalto e negli altri atti contrattuali come attività
posta a carico dell’appaltatore.
La
“cantierizzazione” è un termine, ormai, di uso comune. Essa
non può certo consistere nel completamento del progetto esecutivo il
quale non deve, in base alle nuove norme, risultare tale da rendere necessari
ulteriori livelli progettuali in senso proprio, nè implicare attività
progettuale destinata a colmare lacune eventualmente presenti nel progetto
esecutivo, ma deve intendersi come produzione di quella documentazione che
l’esecutore elabora per tradurre le indicazioni e scelte contenute nel
progetto in istruzioni e piani operativi, cioè, l’attività propria
dell’impresa che ha piena competenza nel determinare la organizzazione dei
lavori.
Rientrano,
pertanto, fra gli oneri ed i compiti a carico dell’appaltatore
esclusivamente quelli relativi all’organizzazione delle attività
costruttive e alle elaborazioni necessarie a ciascun operatore (tecnici,
maestranze, fornitori) per assolvere ai propri compiti.
Nella
pratica ciò si verifica, per esempio, nel caso di impiego di manufatti
prefabbricati, prodotti in serie. Infatti, il progettista è responsabile
essenzialmente dell’organico inserimento e della previsione di utilizzazione
dei manufatti (art.9, ultimo comma, della legge 5.11.1971, n.1086), mentre il
relativo dimensionamento e calcolo rientra principalmente tra i compiti del
produttore.
D’altra
parte, la scelta delle ditte fornitrici dei prodotti prefabbricati deve essere
riservata all’appaltatore e non può essere predefinita, se non violando le
norme di mercato, e gli elaborati redatti in ragione delle caratteristiche
specifiche del prodotto prefabbricato, sovente soggetto ad omologazione, sono
appunto il frutto di attività di “cantierizzazione”.
Anche
nel caso delle forniture e posa in opera di macchine o parti di impianto,
l’appaltatore redige elaborati di “cantierizzazione”, in aggiunta a quelli
progettuali, in relazione ai prodotti industriali prescelti sulla base delle
specifiche tecniche previste nel progetto esecutivo; ad esempio, nel caso di
impianti tecnologici, il compito del progettista è quello di individuare le
caratteristiche prestazionali dell’impianto ma non il marchio e le conseguenti
specifiche condizioni di posa in opera che tengano conto delle esigenze di
ingresso ed uscita delle canalizzazioni e dei collegamenti che determinano, in
generale, anche la predisposizione degli alloggiamenti e dei fori nelle
strutture e nelle pareti murarie.
Per
le svolte considerazioni è da ritenere che la “cantierizzazione”
costituisca la redazione degli eventuali documenti di interfaccia tra il
progetto e l’esecuzione, consentendo di coniugare le esigenze progettuali con
quelle di realizzazione delle opere, nel rispetto dell’autonomia
imprenditoriale dell’esecutore. In sostanza la stessa costituisce l’insieme
di quelle attività e relativi documenti (piani operativi, piani di
approvvigionamento e calcoli e grafici delle opere provvisionali) che l’art.
35 del D.P.R. 554/99 non prevede facciano parte del progetto esecutivo.
Il Segretario Il Presidente